Contrôle fédéral des finances

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Exposition nationale Expo.01/02: mandat à responsabilité illimitée

Le rapport du Contrôle fédéral des finances (CDF) sur les problèmes, les expériences et les enseignements liés à l'exposition nationale dans la région des Trois-Lacs arrive à la conclusion que les études de faisabilité ont d’emblée comporté des lacunes, que le recours aux travaux sur mandat et à des structures de milice a été excessif durant la période d’Expo.01, que le contrôle de gestion stratégique a été insuffisant, que l’estimation des recettes prévues a péché par optimisme et que les possibilités d'économies n'ont pas été suffisamment exploitées. L’Expo s’est transformée toujours plus en un mandat à responsabilité politique et financière illimitée de la part de la Confédération. Le CDF reconnaît que l'Expo peut aussi se prévaloir de succès remarquables, comme par exemple le nombre record de visiteurs, le respect de l’environnement, la gestion des permis de construire ou le concept de sécurité. Aucun indice d’infractions découlant du droit civil ou pénal n’a été relevé. Dans son rapport, le CDF a formulé diverses recommandations en vue de futures expositions nationales ou autres grands projets. Le Conseil fédéral a pris connaissance de ce rapport.

Durant l’été 2003, le Conseil fédéral a chargé le Contrôle fédéral des finances (CDF) de se pencher sur l’histoire d’Expo.01/02. Les Archives fédérales suisses ont participé à la conduite de cette enquête. La question principale était de savoir pourquoi la Confédération a dû verser à l’Expo un multiple de la somme initiale de 130 millions de francs, à savoir environ un milliard de francs, et comment cela aurait pu être évité. Le Conseil fédéral a agi à la demande des commissions de gestion et de la Délégation des finances des Chambres fédérales.

Le rapport du CDF montre comment Expo.01/02, dans les débats publics, est passée d’un projet visant au renforcement de l'identité nationale à une épreuve de volonté nationale pour devenir finalement une contrainte inévitable. Par sa politique, la Confédération a, dans une large mesure, fait preuve d’une attitude "d'aimable indifférence" envers le projet. Par ailleurs, les attentes à l’égard de l’exposition nationale étaient très élevées. Le manque de clarification du début a eu des conséquences fâcheuses. Les études de faisabilité n'ont pas été effectuées dans les règles de l’art. Ainsi, les aspects techniques représentaient 80% des analyses, les aspects commerciaux 14% et les questions de contenu 6%. Les explications relatives au financement par des tiers se sont révélées particulièrement insuffisantes, alors que ce mode de financement aurait dû, selon la conception initiale, représenter la plus grosse partie du budget.

De plus, les structures organisationnelles étaient insuffisantes pour un grand projet d’une telle complexité. Ainsi, des postes importants ont été occupés par des non-professionnels, et les instruments de gestion étaient lacunaires. Les conséquences de cette faiblesse de gestion ne furent tirées que dans le cadre d’Expo.02. La gestion stratégique a été renforcée et le contrôle de gestion amélioré. La Confédération a également mieux assumé son rôle de mandant.

Le CDF estime que les questions juridiques et contractuelles ont été réglées de manière efficace. Au total, l’Expo a conclu près de 5 500 contrats (hormis les contrats de travail). Malgré l’efficacité en matière de passation de contrats, il y a eu des lacunes au niveau des achats. Pour une part importante des mandats devant faire l’objet d’un appel d’offres, cette obligation n’a pas été respectée. Ainsi, le potentiel d’économies n’a pas été suffisamment utilisé. Les responsables de l’Expo font toutefois valoir que les contraintes et la pression du temps ont souvent rendu impossible le recours à de fastidieuses procédures d'appel d'offres. Les problèmes sont aussi en partie dus à la tendance à l’optimisme des responsables de l'Expo et des acteurs politiques quant aux recettes attendues, notamment à celles provenant du sponsoring et des visiteurs. La problématique a encore été aggravée par le très net manque de clarté généré par la division en un budget interne et externe, ainsi que par les nombreux transferts d’articles entre ces budgets.

Malgré ces lacunes évidentes, aucune infraction importante du point de vue du droit civil ou pénal n'a été relevée dans les secteurs étudiés. Se fondant sur ces résultats, le CDF a formulé diverses recommandations à l’intention des différents acteurs, en vue d’expositions nationales ou de grands projets similaires. Les recommandations concernent en particulier la conduite stratégique par les autorités fédérales, le statut juridique de l'organe responsable, la réalisation d'analyses de faisabilité, l’externalisation de parties du budget, la gestion du projet, le sponsoring et les adjudications.

Le CDF reconnaît qu’Expo.01/02 peut aussi se prévaloir de succès remarquables. Une étude qui aurait également analysé les aspects positifs en plus des points négatifs n'était pas, en raison du mandat, envisagée; de plus les ressources n’étaient pas suffisantes pour une telle analyse. Dans leur rapport final, les responsables de l’Expo ont relevé en détail ses aspects positifs, comme la satisfaction des visiteurs, la gestion du temps, les procédures d’autorisation de construire, le concept de sécurité, le petit nombre de litiges ou encore le comportement respectueux de l’environnement.

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Publié : Juin 2005

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