Contrôle fédéral des finances

Avant-propos du Directeur

Le 1^er septembre 2022, j’ai eu le privilège de me voir confier les rênes du Contrôle fédéral des finances (CDF), en devenant ainsi le 13^e directeur en 145 ans d’histoire. Même si les tâches et le statut du CDF ont évolué au fil du temps, une constante subsiste : la nécessité de disposer d’une institution efficace, qui contrôle le budget de la Confédération et s’engage pour une utilisation économe de l’argent du contribuable.

Notre travail ne constitue donc pas un but en soi.

En tant qu’organe suprême de surveillance financière, nous ne nous contentons pas de mettre en lumière les problèmes avec nos audits, mais nous signalons aussi les potentiels d’amélioration. Ceci dans le but de soutenir l’administration dans son développement et d’aider l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral dans l’accomplissement de leurs tâches.

Pour y parvenir, il est nécessaire de disposer des ingrédients suivants : une objectivité et une intégrité sans faille, un grand professionnalisme, un haut degré d’acceptation, une saine dose de persévérance, un esprit critique et la volonté de remettre en question nos actes de manière autocritique. Nous nous efforçons en permanence d’affiner cette formule pour atteindre une efficacité optimale dans notre travail.

Une formule éprouvée est nécessaire non seulement pour le CDF, mais aussi pour l’administration fédérale dans son ensemble, afin de relever d’énormes défis. Nous en avons examiné certains de plus près en 2022 dans des audits.

Un environnement instable et des situations extraordinaires posent des exigences élevées au CDF et aux audités.

Cela a été démontré dans le cadre de la gestion des effets de la crise du COVID-19. Une approche rapide et pragmatique et des mesures de soutien financier de la Confédération, qui se monte à environ 40 milliards de francs à ce jour, ont été nécessaires. Même si la Suisse a relativement bien surmonté la pandémie, nos audits montrent que des efforts supplémentaires devront être consentis dans les années à venir. Les cas d’abus potentiels doivent être traités et les personnes concernées doivent répondre de leurs actes. Les abus ne doivent pas payer !

Le grand nombre de projets informatiques complexes comporte des chances et des risques et requiert une attention accrue.

On recense actuellement 19 projets TNI clés, dont les coûts cumulés atteignent la somme considérable d’environ 6,5 milliards de francs et dont la réalisation s’étend sur une longue période. Ces projets exigeants visent à remplacer les systèmes existants et à faire progresser la transformation numérique de l’administration. Au cours de l’année écoulée, le CDF a examiné plusieurs de ces projets. Les résultats témoignent de réussites mais aussi, dans de nombreux cas, de la nécessité d’agir pour que les projets atteignent le succès escompté. La pénurie de personnel qualifié est en outre un facteur crucial qui entraîne des retards ou des surcoûts. Des mesures sont nécessaires pour remédier à ce problème. Il s’agit d’ailleurs d’un thème que le CDF reprend dans son programme annuel 2023.

La prise en charge des nouvelles tâches concernant le financement de la vie politique se fait dans des délais très serrés.

L’ordonnance sur la transparence du financement de la vie politique a été adoptée en août 2022. Depuis lors, le CDF est l’autorité compétente pour recevoir, contrôler et publier les communications relatives au financement des élections et des campagnes. Les nouvelles dispositions s’appliqueront pour la première fois aux élections du Conseil national et du Conseil des États en 2023. Le CDF met actuellement en place une plateforme informatique, clarifie de nombreuses questions d’interprétation et assure la formation des acteurs politiques. Une tâche herculéenne, mais nous serons prêts à l’automne !

Ces tâches exigeantes et d’autres encore nous accompagneront au cours des prochaines années. Avec plus de 80 rapports publiés en 2022, de nombreux entretiens avec les médias et de multiples réunions de diverses commissions, nous nous engageons à partager les connaissances acquises avec nos parties prenantes et à relever les défis ensemble.

Un grand merci aux collaboratrices et collaborateurs qui, par leur engagement et leur travail, contribuent à donner corps au CDF et à relever les défis dans leur activité quotidienne. Merci encore à mes prédécesseurs qui, par leur travail, ont fait du CDF ce qu’il est aujourd’hui. Et un grand merci enfin aux nombreux partenaires internes et externes qui soutiennent le CDF dans son travail et progressent continuellement.

« Mettre l’accent sur les audits sur le terrain ! ». Cette phrase guide l’agenda du Contrôle fédéral des finances (CDF) depuis plusieurs années. La recherche des faits, la confrontation des hypothèses avec la réalité du terrain, la vérification des informations remises au Parlement ou aux citoyens, c’est le travail quotidien au CDF. Nous devons travailler sans a priori et nous tenir éloignés des positions dogmatiques.

Ces dernières années, ceci nous a parfois conduit à des constats désagréables. Le tarif des prestations médicales ambulatoire devait être révisé. L’alimentation des fonds de désaffectation pour les installations nucléaires et de gestion des déchets radioactifs était possiblement insuffisante. Plus de la moitié des messages du Conseil fédéral n’estimaient pas de manière fiable les impacts des décisions proposées. L’activité des ports-francs suisses constituait un danger pour l’image internationale de la Suisse. La gestion départementale de la Confédération ne sera efficace que si des contrôles transversaux forts sont mis en place, comme dans le domaine de l’informatique. Des mesures ont été prises et la situation s’est souvent améliorée.

Ces dossiers sont toutefois exemplaires, car ils montrent que le CDF exerce une fonction de veille. En saisissant des dossiers avant que la crise éclate, il obéit à un autre de ses axes stratégiques « Intervenir le plus en amont possible pour identifier à temps les problèmes ».

Un domaine toujours très sensible en Suisse est celui du fédéralisme. Les audits du CDF dans les cantons ne font pas exception, ils émeuvent des points sensibles. Ils sont de trois types.

Le premier type de contrôle vérifie l’application correcte du droit fédéral. Le pointage du calcul de la péréquation financière entre les cantons ou l’application correcte du droit fédéral des assurances sociales. Est-il par exemple conforme à la volonté du législateur, qu’une demande de prestation complémentaire soit refusée en moyenne dans 18 % des cas dans les cantons généreux mais dans 44 % des cas dans les cantons plus sévères ?

Les audits de subventions constituent le second groupe. Il s’agit de vérifier le bon usage de la manne fédérale. Par exemple les routes nationales, les indemnités aux cas de rigueur COVID ou les 2,1 milliards de francs que la Confédération versera pour les travaux de la troisième correction du Rhône (voir chapitre 5.A de ce Rapport annuel).

Il y a enfin la manière dont les offices fédéraux gèrent leurs relations avec les cantons. C’est clairement le domaine le plus épineux. Pour la première fois, le CDF propose une étude sur la manière dont la Confédération s’organise pour gérer ses relations avec les cantons. Pour résumer : elle est mieux organisée pour connaître ses relations avec le Mexique, que celles que ses offices fédéraux entretiennent avec le Valais (chapitre 8.A).

On trouve également l’informatique dans ce troisième groupe. Il y a le défi des réseaux de télécommunications (chapitre 6.C) mais aussi la difficulté à définir et à collecter les données informatiques. Après s’être penché sur les données du registre du commerce et celles de la circulation routière, le CDF a examiné celles du registre des faillites et des poursuites (chapitre 8.B). Au fil des audits, les constats se suivent et se ressemblent. Dans de nombreux secteurs, la Suisse a des difficultés à consolider à l’échelon suisse les données saisies dans les cantons. Ceci empêche toute mise en place du principe « once-only », pourtant adopté par la Suisse le 6 octobre 2017 à Tallinn. Mais cette situation désolante est surtout une entrave pour l’administration fédérale, les usagers des registres et les autorités de poursuite pénale.

Les raisons sont diverses. Les administrations cantonales utilisent différents logiciels, les données ne sont pas définies dans tous les cantons de la même manière, les données sont de mauvaise qualité ou incomplètes, les offices fédéraux ne reçoivent pas les données... En 2011, un avis de droit de l’Office fédéral de la justice a montré que l’adoption d’une base légale constitutionnelle est la seule voie raisonnable dans le domaine informatique. Mais le dogme du fédéralisme veille. Personne n’ose aborder ce dossier de manière rationnelle et s’atteler à cette tâche constitutionnelle.

En 2014, dans notre Rapport annuel, le dessinateur Mix & Remix avait illustré les difficultés en partie fédéralistes du projet informatique « Système d’information relatif à l’admission à la circulation » de l’Office fédéral des routes (OFROU). Ce qui avait provoqué une réaction officielle de la Conférence des gouvernements cantonaux. En juin 2015, cette dernière s’était plainte de l’impertinence de cette caricature et du CDF auprès du Conseil fédéral.

Six années ont passé et la pandémie s’est invitée dans la discussion. La saga de la statistique des cas COVID et celle du nombre de patients en soins intensifs sont venues confirmer les constats inquiétants du CDF relatifs à la disponibilité et à la qualité des données. Et finalement, le 26 décembre 2021, le conseiller fédéral Guy Parmelin, alors président de la Confédération, confiait à la SonntagsZeitung dans une interview spécifiquement consacrée à la pandémie : « il faut maintenant tirer les leçons de la pandémie. Le fédéralisme est certes un pilier de la Suisse, mais il est parfois lourd et compliqué, surtout en cas de crise ». Le CDF partage cette conclusion.

Voilà. Bonne chance au CDF pour la suite. Après 34 ans au CDF, je pars fin août à la retraite. Merci à toutes celles et tous ceux qui soutiennent notre travail !

Des entreprises publiques, il y en a de tous les types. Souvent créées pour assurer un service public, elles se transforment au fil des ans, jusqu’à devenir d’importantes sources de revenus pour les communes, les cantons ou la Confédération. En 2018, la Confédération avait ainsi encaissé la coquette somme de 820 millions de francs de dividendes de La Poste, Swisscom et RUAG. Et ce, bien que la loi interdise l’acquisition de parts du capital d’entreprises à but lucratif à des fins de placement.

Ces entreprises dont les actions sont détenues par l’Etat, placent ce dernier devant de terribles conflits d’intérêts. Il est à la fois propriétaire, régulateur, client et verse parfois des subventions à ces entreprises publiques. Dans son excellent rapport du 8 décembre 2017, le Conseil fédéral a étudié une privatisation ou une mise au concours des concessions pour la fourniture du service universel pour assurer la liberté du commerce. Mais également car "les éventuels conflits d’intérêts de l’État seraient réduits en transférant la propriété d’une entreprise en main privée. Étant donné que l’État n’aurait plus à s’occuper du rôle de propriétaire, il pourrait se concentrer sur ses tâches en tant que régulateur, instance de surveillance, garant du service universel respectivement de l’accomplissement de tâches régaliennes". Une privatisation permettrait aussi d’éviter les importantes pertes fiscales liées au statut public d’une partie de ces entreprises. Des ressources qui ne seraient pas inutiles en ces temps de crise.

En attendant que ces grands objectifs soient atteints, il demeure essentiel de surveiller la gestion quotidienne de ces entreprises. En septembre 2020, ce thème a été au centre des travaux de la Conférence suisse des contrôles des finances (CCOFI), qui rassemble les homologues du Contrôle fédéral des finances (CDF) dans les cantons et les grandes villes de Suisse. Pour l’occasion, celle-ci s’est fendue de la première prise de position officielle de sa trentaine de membres. Elle contient une recommandation centrale : une surveillance accrue des entreprises publiques est essentielle pour une meilleure couverture des risques liés à leur gestion. Alors, qu’avons-nous fait et atteint en six ans ? Quelles priorités nous ont-elles guidées ?

La Commission de gestion du Conseil des Etats s’est également prononcée dans ce sens dans son rapport du 12 novembre 2019 sur l’affaire Car Postal : "La commission salue le fait que le CDF ait revu sa stratégie de contrôle vis-à-vis de la Poste à partir de 2014. Elle attend du CDF qu’il applique à l’avenir une pratique régulière et homogène en ce qui concerne le contrôle des entreprises proches de la Confédération, et qu’il remplisse entièrement le mandat qui lui est confié par la loi. Elle suivra, au cours des années à venir, l’évolution des activités du CDF dans ce domaine."

Encore faut-il que les entreprises publiques ne tentent pas d’échapper aux audits du CDF et de se soustraire à la haute surveillance du Parlement... Le cas de Swisscom est à ce titre exemplaire. En 2019, le conseiller aux Etats obwaldien Erich Ettlin a déposé une motion visant à modifier la Loi sur le Contrôle des finances (LCF). Son but : faire en sorte que les entreprises de la Confédération partiellement privatisées soient retirées du champ d’application de cette loi et ne soient plus soumises à la surveillance financière du CDF. Cette modification aurait surtout concerné Swisscom, mais aussi Skyguide ou Identitas. Acceptée par le Conseil des Etats en 2019, elle a cependant été définitivement abandonnée après son rejet par le Conseil national le 30 octobre 2020.

A cette occasion, il est intéressant de prendre connaissance des arguments de la Commission des finances du Conseil national. D’abord, celle-ci ne comprend pas en quoi l’actionnaire majoritaire qu’est la Confédération serait avantagé par rapport aux actionnaires minoritaires quand le CDF réalise un audit. Les examens pointent des problèmes, ce qui bénéficie à tous les actionnaires, mêmes minoritaires. Il existe aussi des moyens d’informer ces derniers si cela est nécessaire. Le deuxième argument se rapporte au rôle de Swisscom en matière de service public, l’entreprise assumant des tâches dans ce domaine. Si le législateur enlève au CDF la possibilité de se pencher sur les activités de l’entreprise, l’Assemblée fédérale et les Commissions des finances ne disposeront plus des informations ou des explications du CDF. Troisièmement, il y a lieu de relever que la haute surveillance financière exercée par le Parlement est liée à la compétence de surveillance du CDF. Étant donné l’imbrication de la Loi sur le Parlement et de la LCF, limiter les compétences du CDF revient à limiter aussi la haute surveillance financière exercée par le Parlement.

Ce sont des arguments similaires qui ont conduit des membres du Conseil national de tous bords politiques à soutenir la motion du conseiller national thurgovien Christian Lohr. Celle-ci demande de mettre fin à une exception législative, qui permet à la Société suisse de radiodiffusion et télévision (SSR) d’échapper à la surveillance financière du CDF. Et ce, alors qu’elle touche une subvention annuelle de plus d’un milliard de francs, financée par l’ensemble des contribuables. Une affaire à suivre...

Le personnel du CDF a traversé l’année 2020 en restant en bonne santé, tout en s’engageant sans compter pour surveiller les dépenses extraordinaires liées à la crise du COVID. Merci à lui et à toutes celles et ceux qui soutiennent notre travail !

L’actuelle équipe de direction du Contrôle fédéral des finances (CDF) est aux commandes depuis six ans, le temps d’un premier mandat. A l’heure du bilan, beaucoup d’observations ont été lues et entendues sur la publication des rapports, sur la présence médiatique et les ressources du CDF ou encore, sur le ton de nos publications.

Ces questions formelles sont importantes, c’est le ton qui fait la musique, on l’a bien compris. Elles ont occupé le devant de la scène et beaucoup mobilisé l’attention. La Délégation parlementaire des finances a pris à cet égard une position claire sur la pratique de publication du CDF, en déclarant dans son dernier rapport d’activité : « La Délégation des finances estime que, grâce aux mesures qu’il a mises en œuvre, le CDF a clairement amélioré ses pratiques relatives à l’information et à la publication. (...) La DélFin s’oppose à ce que le CDF limite davantage son autonomie en matière d’information ».

Les questions de forme ayant été ainsi provisoirement liquidées, venons-en au fond. Il a aussi toute son importance. Auditer de manière parfaite des thèmes insignifiants ou ignorer des risques importants est probablement bien plus grave pour les contribuables que le contenu du fil Twitter du CDF.

Alors, qu’avons-nous fait et atteint en six ans ? Quelles priorités nous ont-elles guidées ? Les entreprises publiques ont été notre première priorité. Nous les avons auditées de manière systématique sur trois axes. Le premier pour vérifier que les outils de gouvernance sont en place et fonctionnent correctement. Ce n’était pas le cas pour la gestion de la compliance de RUAG, ni pour la gestion des risques de la Poste. Depuis la situation s’est heureusement améliorée. Second axe, auditer les systèmes informatiques d’importance nationale, que ce soit aux CFF avec la sécurité informatique dans les tunnels et le système de facturation suisse NOVA, ou dans le domaine militaire avec la sécurité informatique de RUAG. Et enfin, les relations entre la Confédération et ses entreprises. Le CDF a examiné la fusion du contrôle aérien civil et militaire chez Skyguide ou les subventions versées aux CFF. Notre but : nous assurer que l’argent destiné à une tâche précise n’est pas détourné vers une autre. Ces audits dans les entreprises fédérales ont bien sûr provoqué des réactions. RUAG s’est appuyé en 2016 sur un avis de droit zurichois pour tenter en vain de ne pas être audité. Chez Swisscom, avant même que notre premier audit sur la gestion des risques ne soit achevé, une motion parlementaire a été lancée pour y empêcher tout nouvel audit du CDF...

L’atout du CDF ? Nous sommes le seul organe qui peut légalement aller vérifier sur le terrain – même à l’étranger – si la situation de ces entreprises correspond à ce que prétendent les rapports établis pour le Conseil fédéral et le Parlement. Par exemple, nous sommes allés en Hongrie et en Allemagne pour RUAG, en France et au Liechtenstein pour la Poste. Nous appelons cela « auditer avec les bottes ». Cette démarche proche du terrain est également celle que nous avons privilégiée ces dernières années dans les audits de subventions. Cela a été notre seconde priorité. Aller auprès du bénéficiaire qui reçoit des aides financières de la Confédération pour vérifier ce qu’il en fait, que ce soit une entreprise de transport, une fondation comme Pro Senectute, une ONG active en Afrique ou une centrale fromagère.

Troisième axe sur ces six ans : la criminalité économique. En 2015, nous avions noté que plusieurs offices et organes fédéraux jouent un rôle essentiel dans la lutte contre cette criminalité. Nous nous sommes appuyés sur une analyse confiée à l’ancien procureur Paolo Bernasconi pour identifier une dizaine de thèmes d’audit. De la gestion des biens séquestrés à la qualité des données du registre du commerce, en passant par l’entraide pénale internationale, le commerce de l’or, le fonctionnement des tribunaux fédéraux, les tâches spécifiques de fedpol ou la restitution des avoirs des potentats. En six ans, nous avons fait un état des lieux qui montre de nombreux potentiels d’amélioration.

La fraude n’est pas la chasse gardée de cette criminalité en col blanc. Raison pour laquelle l’abus aux assurances sociales a aussi été placé au centre de nos préoccupations. Une analyse des risques faite avec nos partenaires cantonaux a montré les risques les plus importants et les audits à conduire. Après des premiers pas concluants, nous avons décidé de renforcer nos capacités en analyse des données. C’est à l’échelon fédéral le moyen le plus efficace d’identifier et de lutter contre les abus systémiques.

Sur mandat de la Délégation parlementaire des finances, le quatrième a été mis sur les offices dits transversaux. Le CDF a durant trois ans systématiquement audité les offices fédéraux en charge des finances, du personnel, de l’informatique, de la gestion des risques, de la logistique et des bâtiments. L’objectif : vérifier que ces offices ne se contentent pas d’émettre des directives mais s’assurent également de leur application et disposent d’un système de sanctions s’ils constatent des écarts. C’est le seul domaine où nous n’avons pas obtenu une amélioration. Malgré nos constats sévères, le Conseil fédéral tient à la gestion départementale de l’administration fédérale sans surveillance ni contrôle global et ne veut pas renforcer les compétences des offices transversaux. Il appartiendra donc toujours aux sept secrétariats généraux de contrôler par exemple que les règles de sécurité informatique ou les procédures d’achat sont respectées dans leur propre département.

Ce qui nous conduit au cinquième et dernier point fort de ce mandat : les projets informatiques. Après l’échec retentissant du projet INSIEME, plusieurs mesures ont été prises. Au nombre de celles-ci, des audits réguliers des projets informatiques clés par le CDF. Cette tâche mobilise des ressources importantes mais se justifie. Pas seulement par le volume des investissements mais surtout par le potentiel d’économie lié à ces projets. Le programme DaziT des douanes le montre. Cette transformation n’est pas qu’informatique. Elle remet en cause les processus et simplifie la vie de l’administration, mais aussi celle de l’économie et des utilisateurs des douanes. Ceci n’est cependant possible que si cette volonté de remise en question existe. Le programme SUPERB sera un test intéressant. La transformation des processus de support de l’administration fédérale ne sera réalisée que si une gouvernance supra-départementale brise la fameuse gestion départementale de l’administration. A défaut, ce seront plusieurs centaines de millions de francs qui seront dépensés sans réelle utilité.

Nous restons très attentifs à l’évolution de la situation et continuerons dans le futur à adapter constamment nos travaux à l’évolution des risques.

Merci à toutes celles et à tous ceux qui soutiennent notre travail !