Controllo federale delle finanze

Premessa del Direttore

Il 1° settembre 2022 ho assunto la direzione del Controllo federale delle finanze (CDF) come tredicesimo direttore nei suoi 145 anni di storia. Anche se nel corso degli anni i compiti e la posizione del CDF sono cambiati, un elemento rimane costante: il diritto di disporre di un organo efficace, che vigila sulle finanze della Confederazione e si adopera per un impiego economico del denaro dei contribuenti.

Il nostro lavoro non è quindi fine a sé stesso.

Quale organo superiore di vigilanza finanziaria, con le nostre verifiche non affrontiamo soltanto problemi, ma indichiamo anche il potenziale di miglioramento. Il nostro scopo è sostenere l’Amministrazione federale nel proprio sviluppo e supportare l’Assemblea federale e il Consiglio federale nello svolgimento dei loro compiti.

Per conseguire questo obiettivo servono i seguenti «ingredienti»: un’oggettività e un’integrità senza compromessi, un’alta professionalità, un elevato grado di accettazione, una buona dose di perseveranza, un atteggiamento critico e la disponibilità ad analizzare le proprie azioni con spirito autocritico. Cerchiamo costantemente di affinare questa «ricetta», in modo da raggiungere un grado di efficienza ottimale nel nostro lavoro.

Sia il CDF sia l’intera Amministrazione federale hanno bisogno di una ricetta solida per affrontare le enormi sfide che si presentano. Nel 2022 abbiamo esaminato con maggiore attenzione alcune di queste sfide nel quadro delle nostre verifiche.

Un contesto instabile e situazioni straordinarie pongono esigenze elevate al CDF e agli organi sottoposti a verifica.

Questo è quanto è accaduto nel quadro della gestione delle ripercussioni della crisi di COVID-19, che ha richiesto procedure rapide e pragmatiche nonché misure di sostegno finanziario da parte della Confederazione, le quali ammontano, finora, a circa 40 miliardi di franchi. Anche se la Svizzera ha superato relativamente bene la pandemia, dalle nostre verifiche emerge che nei prossimi anni occorreranno ulteriori sforzi. I potenziali casi di abuso devono essere trattati e i colpevoli chiamati a rispondere delle proprie azioni. Gli abusi non devono essere redditizi!

Il gran numero di progetti informatici complessi comporta opportunità e rischi, e richiede molta attenzione.

Sono attualmente in corso 19 progetti chiave TDT, tutti a lungo termine, per un volume complessivo di circa 6,5 miliardi di franchi. Questi progetti impegnativi sono finalizzati a sostituire sistemi esistenti e a promuovere la trasformazione digitale nell’Amministrazione federale. Lo scorso anno, il CDF ha sottoposto a verifica molti di questi progetti: sono stati raggiunti buoni risultati, ma spesso vi è ancora necessità di intervenire al fine di ottenere lo scopo auspicato del progetto. Inoltre, la carenza di personale qualificato è un fattore critico che comporta ritardi o costi supplementari. Per risolvere questo problema occorrono apposite misure. Si tratta, tra l’altro, di un tema che il CDF affronta nel suo programma annuale per il 2023.

I nuovi compiti legati al finanziamento della politica devono essere assunti in tempi molto brevi.

Nel mese di agosto del 2022 è stata approvata l’ordinanza sulla trasparenza nel finanziamento della politica. Da allora, il CDF è il servizio competente per ricevere, controllare e pubblicare le comunicazioni relative al finanziamento di elezioni e campagne. Le nuove disposizioni saranno applicabili per la prima volta alle elezioni 2023 del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati. Il CDF si occupa ora di creare una piattaforma informatica, chiarire le numerose questioni interpretative e «formare» gli attori politici. Un’impresa titanica da affrontare in tempi molto brevi, ma in autunno saremo pronti!

Questi e altri compiti complessi ci accompagneranno nei prossimi anni. Con oltre 80 rapporti pubblicati nel 2022, numerose conferenze stampa e molte partecipazioni a sedute di diverse commissioni, ci impegniamo a condividere le conoscenze acquisite con i nostri interlocutori e ad affrontare insieme le sfide.

Colgo l’occasione per ringraziare i collaboratori che con il loro impegno e il loro lavoro forniscono un contributo fondamentale al CDF e affrontano quotidianamente queste sfide. Ringrazio anche i miei predecessori, il cui lavoro ha reso il CDF l’organo che è oggi. Grazie anche ai numerosi partner interni ed esterni che sostengono il CDF nel suo lavoro e che si evolvono costantemente.

«Focalizzarsi sui controlli in loco». Ecco uno degli orientamenti strategici che da anni guidano l’attività del Controllo federale delle finanze (CDF). Ricercare fatti, confrontare le ipotesi con la realtà in loco, verificare le informazioni fornite al Parlamento e ai cittadini: è questo il lavoro svolto quotidianamente dal CDF. Dobbiamo lavorare liberi da pregiudizi e staccarci da posizioni dogmatiche.

Negli ultimi anni, tuttavia, questo approccio ci ha messo di fronte a constatazioni poco piacevoli. La struttura tariffale per le prestazioni mediche ambulatoriali necessitava di una revisione. Il capitale che alimenta il fondo di disattivazione per impianti nucleari e il fondo di smaltimento delle scorie radioattive era insufficiente. In oltre la metà dei messaggi del Consiglio federale, le ripercussioni dei progetti legislativi previste non erano correttamente stimate. L’attività dei depositi franchi doganali svizzeri rappresentava un pericolo per la reputazione internazionale della Svizzera. La gestione all’interno dei dipartimenti federali è efficace soltanto in presenza di verifiche trasversali approfondite, come nel caso del settore dell’informatica. Sono state adottate opportune misure e spesso la situazione è migliorata.

Questi casi sono emblematici, perché mostrano che il CDF esercita una funzione di vigilanza. Un altro pilastro della sua strategia è condurre verifiche prima che una crisi si manifesti e recita così: «Il CDF interviene il più presto possibile al fine di identificare tempestivamente i problemi».

Il federalismo è sempre una tematica molto delicata in Svizzera. Le verifiche del CDF nei Cantoni lo dimostrano, perché toccano una corda sensibile. Queste verifiche sono di tre tipi.

Il primo tipo esamina la corretta applicazione del diritto federale. Il calcolo della perequazione finanziaria tra i Cantoni o la corretta applicazione del diritto federale in materia di assicurazioni sociali. Ad esempio, è conforme alla volontà del legislatore che una domanda per ottenere prestazioni complementari sia rifiutata in media nel 18 per cento dei casi nei Cantoni più benevoli e nel 44 per cento dei casi nei Cantoni più severi?

Il secondo tipo ha per oggetto i sussidi. Qui si tratta di verificare l’impiego appropriato dei fondi della Confederazione, ad esempio dei contributi per le strade nazionali, delle indennità per i casi di rigore concernenti le imprese in relazione all’epidemia di COVID-19 o dei 2,1 miliardi di franchi che la Confederazione verserà per finanziare i lavori relativi alla terza correzione del Rodano (cfr. n. 5.A).

Il terzo tipo esamina le relazioni tra gli uffici federali e i Cantoni. È l’ambito più spinoso in assoluto. Per la prima volta il CDF ha esaminato il modo in cui la Confederazione si organizza per gestire le sue relazioni con i Cantoni. In sintesi: le relazioni tra la Confederazione e il Messico sono organizzate meglio di quelle tra gli uffici federali e il Cantone Vallese (n. 8.A).

Rientra in questo tipo di verifiche anche il settore dell’informatica. I sistemi di telecomunicazione rappresentano una sfida (n. 6.C), ma sono state ravvisate difficoltà anche nella definizione e nella raccolta di dati informatici. Dopo aver esaminato i dati del registro di commercio e di quelli relativi alla circolazione stradale, il CDF ha analizzato i dati del registro delle esecuzioni e dei fallimenti (n. 8.B). Più le verifiche si moltiplicano, più le constatazioni si assomigliano. In numerosi settori, la Svizzera ha qualche difficoltà a consolidare a livello federale i dati raccolti nei Cantoni. Ciò impedisce de facto l’attuazione del principio «once only», adottato peraltro dalla Svizzera nella dichiarazione di Tallin del 6 ottobre 2017 sull’e-government. Questa è una situazione desolante soprattutto per l’Amministrazione federale, gli utenti dei registri e le autorità di perseguimento penale.

I motivi sono molteplici. Le amministrazioni cantonali utilizzano software differenti, i dati non vengono definiti allo stesso modo in tutti i Cantoni, sono incompleti o di qualità mediocre, gli uffici federali non ricevono i dati e così via. Nel 2011, una perizia dell’Ufficio federale di giustizia rivelava che l’unica via ragionevole da percorrere fosse quella di introdurre una base costituzionale riguardante il settore dell’informatica. Ma il dogma del federalismo fa da sentinella. Nessuno osa occuparsi della questione in modo razionale e dedicarsi a questo compito che ha risvolti costituzionali.

Nel nostro rapporto annuale del 2014, il vignettista Mix & Remix ha illustrato le difficoltà, in parte indotte dal federalismo, riscontrate nel progetto informatico sul registro dei certificati di ammissione alla circolazione dell’Ufficio federale delle strade. La vignetta aveva provocato la reazione ufficiale della Conferenza dei Governi cantonali, che nel giugno del 2015 aveva espresso al Consiglio federale il suo disappunto per l’irriverenza del vignettista e del CDF.

Da quell’episodio sono passati sei anni e la pandemia si è imposta nel dibattito politico. La saga dei dati statistici sul numero dei casi di COVID-19 e sul numero dei pazienti in terapia intensiva non ha fatto altro che confermare le preoccupanti constatazioni del CDF riguardo alla disponibilità e alla qualità dei dati. Infine, il 26 dicembre 2021, il consigliere federale Guy Parmelin, allora presidente della Confederazione, ha detto alla SonntagsZeitung in un’intervista specificamente dedicato a la pandemia: «Dobbiamo ora imparare le lezioni della pandemia. Il federalismo rimane uno dei pilastri portanti della Svizzera, ma tuttavia proprio in momenti di crisi il sistema può rivelarsi complicato.» Il CDF non può che condividere questa presa di posizione.

La mia premessa finisce qui. Auguro al CDF buon lavoro e tanta fortuna. A fine agosto, dopo 34 anni di servizio al CDF, andrò in pensione. Ringrazio tutti coloro che sostengono il nostro lavoro!

Ci sono imprese parastatali di ogni tipo. Spesso costituite per garantire un servizio pubblico, si sono trasformate nel corso degli anni fino a diventare importanti fonti di introiti per la Confederazione, i Cantoni e i Comuni. Nel 2018 la Confederazione ha riscosso dividendi di La Posta Svizzera, Swisscom e RUAG per ben 820 milioni di franchi. E questo malgrado la legge vieti a scopo d’investimento l’acquisto di diritti di partecipazione a imprese con fine lucrativo.

Queste imprese mettono lo Stato, quale azionista, in una condizione di forte conflitto d’interesse. Lo Stato è al contempo ente proprietario, organo di regolazione, cliente e talvolta erogatore di sussidi. Nel suo eccellente rapporto dell’8 dicembre 2017, il Consiglio federale ha considerato la privatizzazione o la messa a concorso delle concessioni per la fornitura del servizio pubblico al fine di garantire la neutralità concorrenziale, ma anche perché, "trasferendo la proprietà di un’impresa ai privati, lo Stato ridurrebbe il rischio di incorrere in conflitti d’interesse. Non esercitando più il ruolo di ente proprietario, potrebbe infatti concentrarsi sui compiti di organo di regolazione, istanza di vigilanza, garante del servizio pubblico ed esecutore di compiti sovrani." La privatizzazione permetterebbe altresì di evitare le importanti perdite fiscali correlate allo status pubblico di talune imprese. In un periodo di crisi come quello odierno, queste risorse sarebbero tutt’altro che inutili.

Finché questi importanti obiettivi non saranno raggiunti, resta fondamentale vigilare la gestione quotidiana delle imprese. Nel settembre 2020 il tema è stato al centro dei lavori della Conferenza svizzera dei controlli delle finanze (CCOFI), che riunisce gli organi di controllo delle finanze dei Cantoni e delle grandi città della Svizzera. La Conferenza, che conta una trentina di membri, si è prodigata per formulare il suo primo parere ufficiale. Una vigilanza più serrata sulle imprese parastatali è essenziale per coprire meglio i rischi correlati alla loro gestione: questa la principale raccomandazione contenuta nel parere. Cosa abbiamo fatto e ottenuto in sei anni? Quali priorità ci hanno guidato?

Dello stesso tenore l’opinione della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati. Il suo rapporto del 12 novembre 2019 su AutoPostale Svizzera SA recita: "La Commissione accoglie con favore il fatto che dal 2014 il CDF abbia adeguato la sua strategia di controllo della Posta. Si aspetta che il CDF applichi in futuro una prassi regolare e uniforme per il controllo delle imprese parastatali e che adempia pienamente il suo mandato legale. Nei prossimi anni monitorerà l’evoluzione delle attività del CDF in questo settore".

Occorre tuttavia che le imprese parastatali non tentino di eludere le ve¬rifiche del CDF e di sottrarsi all’alta vigilanza del Parlamento... Il caso di Swisscom è esemplare in questo senso. Nel 2019, il consigliere agli Stati del Cantone di Obvaldo Erich Ettlin ha depositato una mozione che chiedeva di modificare la legge sul Controllo delle finanze (LCF) in modo tale che le imprese semi-privatizzate della Confederazione non rientrassero più nel campo di applicazione della LCF e che quindi venisse meno la competenza in materia di vigilanza finanziaria del CDF. Tale modifica avrebbe interessato soprattutto Swisscom, ma anche Skyguide o Identitas. Accolta dal Consiglio degli Stati nel 2019, la mozione è stata tuttavia respinta dal Consiglio nazionale il 30 ottobre 2020 e quindi liquidata.

In questa occasione è interessante osservare le argomentazioni della Commissione delle finanze del Consiglio nazionale. In primo luogo, la Commissione non vede come l’azionista di maggioranza, ossia la Confederazione, potrebbe ricevere un trattamento di favore rispetto agli azionisti di minoranza nelle verifiche del CDF. Queste verifiche evidenziano problemi e da ciò traggono vantaggio tutti gli azionisti, anche quelli di minoranza. Esistono altresì opportune modalità per informare questi ultimi, laddove ciò fosse necessario. Il secondo argomento riguarda il ruolo di Swisscom nella fornitura del servizio pubblico, visto che l’impresa adempie anche questo mandato. Se il legislatore togliesse al CDF la possibilità di controllare le attività di Swisscom, l’Assemblea federale e le Commissioni delle finanze non disporrebbero più delle informazioni o delle considerazioni del CDF. In terzo luogo è importante ricordare che l’alta vigilanza finanziaria esercitata dal Parlamento è legata alla competenza in materia di vigilanza del CDF. Poiché la legge sul Parlamento e la LCF presentano aspetti complementari, limitare le competenze di vigilanza del CDF significa limitare le competenze di alta vigilanza sulla gestione finanziaria esercitata dal Parlamento.

Simili argomentazioni hanno indotto numerosi consiglieri nazionali di tutti gli schieramenti politici ad appoggiare la mozione depositata da Christian Lohr, consigliere nazionale del Cantone di Turgovia. La mozione chiedeva di abolire lo status giuridico che esula la Società svizzera di radiotelevisione (SSR) dalla vigilanza finanziaria del CDF. E pensare che la Confederazione versa a questa società un contributo di oltre un miliardo di franchi all’anno, finanziato beninteso da tutti i contribuenti. Un caso da seguire, quindi...

I collaboratori del CDF sono rimasti in buona salute per tutto il 2020, impegnandosi alacremente nella vigilanza delle uscite straordinarie legate alla crisi pandemica. Un grazie sentito a loro e a tutte le persone che sostengono il nostro lavoro!

L’attuale squadra direttiva del Controllo federale delle finanze (CDF) è alla guida da sei anni, i tempi di un primo mandato. Al momento di tracciare un bilancio, molte osservazioni sono state lette e interpretate in merito alla pubblicazione dei rapporti, alla presenza mediatica, alle risorse del CDF e anche al tono delle nostre pubblicazioni.

Le questioni formali sono importanti: è il tono che fa la musica, questo l’abbiamo capito. Le questioni formali sono state le protagoniste e hanno calamitato l’attenzione. Al proposito, la Delegazione delle finanze delle Camere federali ha preso una posizione chiara sulla prassi di pubblicazione del CDF nel suo ultimo rapporto di attività: «La Delegazione delle finanze ritiene che, attraverso le misure che ha attuato, il CDF abbia chiaramente migliorato le sue pratiche di informazione e di pubblicazione. (…) La DelFin si oppone al fatto che il CDF limiti ulteriormente la sua autonomia in materia di informazione.»

Mettiamo ora da parte le questioni formali e veniamo al contenuto, altro tema d’importanza cruciale. Per i contribuenti, probabilmente è molto più grave che il CDF svolga verifiche perfette su temi insignificanti o che ignori rischi importanti rispetto al contenuto dei nostri thread di Twitter.

Dunque: che cosa abbiamo fatto e raggiunto in questi sei anni? Quali priorità hanno caratterizzato il nostro operato?

Le imprese pubbliche sono state la nostra prima priorità. Le abbiamo sottoposte a verifica in modo sistematico, strutturando la nostra attività di verifica in tre assi strategici: il primo per verificare che gli strumenti di governance siano attuati e funzionino correttamente. Così non è stato per RUAG e la Posta, dove abbiamo riscontrato, rispettivamente, lacune nella gestione della compliance e nella gestione dei rischi. Da allora, la situazione è nettamente migliorata. Il secondo asse strategico era incentrato sulle verifiche dei sistemi informatici d’importanza nazionale, ad esempio della sicurezza informatica nelle gallerie delle FFS, del sistema di fatturazione svizzero NOVA o, nel settore militare, della sicurezza informatica della RUAG. Inoltre abbiamo analizzato i rapporti tra la Confederazione e le sue imprese. Il CDF ha condotto verifiche sul raggruppamento dei servizi di controllo del traffico aereo civile e militare presso Skyguide o sui sussidi versati alle FFS. Il nostro obiettivo è garantire che il denaro destinato a un progetto preciso non sia impiegato in un altro. Le verifiche svolte nelle imprese federali hanno ovviamente suscitato qualche reazione. La RUAG ha fatto appello a una perizia giuridica pronunciata a Zurigo nel 2016 per tentare, invano, di sottrarsi alla verifica. Per quanto concerne Swisscom, ancora prima che la nostra prima verifica sulla gestione dei rischi giungesse al termine, è stata presentata una mozione parlamentare per impedire di sottoporre Swisscom a nuove verifiche.

Il punto forte del CDF? Siamo l’unico organo che può legalmente verificare sul posto, anche all’estero, se la situazione delle imprese parastatali corrisponde a quella descritta nei rapporti redatti per il Consiglio federale e il Parlamento. Ad esempio, per la RUAG ci siamo recati in Ungheria e in Germania, per la Posta in Francia e nel Principato del Liechtenstein. Per noi si tratta di un vero e proprio lavoro sul terreno ed è anche l’approccio che abbiamo privilegiato negli ultimi anni per le verifiche sui sussidi. Questa è stata la seconda priorità. Siamo andati dai beneficiari di aiuti finanziari della Confederazione per verificarne le modalità di utilizzo, ad esempio presso un’impresa di trasporti, una fondazione come Pro Senectute, un’organizzazione non governativa attiva in Africa o un laboratorio incaricato di controllare la qualità del latte.

Terzo asse strategico degli ultimi sei anni: la criminalità economica. Nel 2015 abbiamo notato che numerosi uffici e organi federali svolgono un ruolo essenziale per contrastare questo tipo di criminalità. Per identificare una decina di tematiche adatte alle verifiche ci siamo basati su un’analisi affidata all’ex procuratore pubblico Paolo Bernasconi. Abbiamo esaminato, tra l’altro, la gestione dei beni sequestrati, la qualità dei dati del registro di commercio, l’assistenza giudiziaria internazionale in materia penale, il commercio dell’oro, il funzionamento dei tribunali federali, i compiti specifici dell’Ufficio federale di polizia o la restituzione degli averi dei potentati. In sei anni abbiamo delineato lo stato della situazione, che evidenzia un potenziale di miglioramento considerevole.

La truffa non è però un ambito riservato ai criminali in giacca e cravatta; anche gli abusi nelle assicurazioni sociali sono stati al centro della nostra attenzione. Un’analisi dei rischi svolta con i nostri partner cantonali ha messo in evidenza i rischi preminenti e le verifiche da svolgere. Dopo alcuni tentativi poco concludenti, abbiamo deciso di potenziare la nostra capacità in termini di analisi dei dati, il modo più efficace a livello federale per identificare gli abusi del sistema e combatterli.

Su incarico della Delegazione delle finanze, un quarto filone ha posto l’accento sugli uffici trasversali. Per tre anni, il CDF ha sistematicamente sottoposto a verifica gli uffici federali incaricati della gestione delle finanze, del personale e dell’informatica, nonché della gestione dei rischi, della logistica e degli immobili. L’obiettivo era verificare che tali uffici non si limitino a emanare direttive, ma garantiscano altresì l’applicazione di queste ultime e dispongano di un sistema sanzionatorio se constatano anomalie. Questo è l’unico ambito in cui non siamo riusciti a conseguire un miglioramento. Nonostante le nostre ferme constatazioni, il Consiglio federale difende la gestione dipartimentale dell’Amministrazione federale senza sorveglianza o controllo globale e non intende potenziare le competenze degli uffici trasversali. Ad esempio, il rispetto delle regole di sicurezza informatica o delle procedure di acquisto continuerà a essere appannaggio dei sette segretariati generali.

L’ultimo filone di questo mandato ruotava sui progetti informatici. Dopo il clamoroso fallimento del progetto INSIEME sono state prese diverse misure, tra cui verifiche regolari da parte del CDF di progetti informatici strategici. Si tratta di un compito che mobilita risorse importanti, ma giustificate sia sotto il profilo dell’entità dell’investimento sia sotto il profilo del potenziale di risparmio legato a tali progetti. Ne è un esempio il programma DaziT dell’Amministrazione federale delle dogane. È, questa, una trasformazione non soltanto informatica: infatti definisce i processi interni, semplifica le procedure amministrative, ma anche l’interazione tra le dogane, l’economia e i privati. Ciò tuttavia non è possibile se manca la volontà di rimettersi in discussione. Il programma SUPERB sarà una prova interessante in questo senso. La trasformazione dei processi di supporto dell’Amministrazione federale potrà essere realizzata soltanto se una governance sovra-dipartimentale si imporrà sulla tradizionale gestione dipartimentale dell’Amministrazione. In caso contrario, si spenderanno centinaia di milioni di franchi senza una reale utilità.

Seguiamo con attenzione l’evoluzione della situazione e continueremo anche in futuro ad adeguare costantemente la nostra attività all’evoluzione dei rischi.

Grazie a tutti coloro che sostengono il nostro lavoro!